บทนำ
ระบบราชการไทย ได้กำเนิดและวิวัฒนาการมาเป็นเวลายาวนานหลายศตวรรษ จึงได้สั่งสมลักษณะและโครงสร้างทางบริหารต่างๆ ไว้อย่างมากมาย ประกอบกับได้มีการยอมรับแนวคิดทางการบริหารจากทั้งประเทศเพื่อนบ้าน และประเทศมหาอำนาจทางตะวันตก มาแทบทุกยุคทุกสมัย จึงเกิดลักษณะการผสมผสาน ระหว่างลักษณะการบริหารแบบดั้งเดิมของไทย กับลักษณะการบริหารแบบอื่นที่นำมาจากต่างประเทศ ทำให้เกิดลักษณะและโครงสร้างของระบบราชการไทย ดังนี้
1. ลักษณะของระบบราชการไทย
หากจะพิจารณาถึงลักษณะของระบบราชการไทยในปัจจุบันนี้แล้ว ทำให้สามารถอธิบายในแง่มุมต่างๆ หลายประการ ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้
1.1 มีลักษณะเป็นองค์การขนาดใหญ่ที่มีมาแต่ดั้งเดิม มีวิวัฒนาการที่ต่อเนื่อง กันมาเป็นเวลาช้านาน ดังนั้น จึงเป็นกลุ่มพลังอำนาจที่สำคัญอีกกลุ่มหนึ่งของสังคมไทย และเป็นกลุ่มที่มีบทบาทมากที่สุดในการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ มีขอบข่ายการดำเนินงานอย่างกว้างขวางทั่วประเทศ และบทบาทนั้น มิได้จำกัดอยู่เฉพาะแต่ในขอบเขตของการบริหารราชการเท่านั้น หากแต่ยังแผ่ขยายไปในขอบเขตอื่นๆ ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบต่อประเทศชาติหลายประการ
1.2 เป็นองค์การที่มีลักษณะรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางอย่างมาก ซึ่งลักษณะเช่นนี้ สอดคล้องรูปแบบของประเทศแบบรัฐเดี่ยว หน่วยราชการส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจด้านต่างๆ ครอบคลุมทุกพื้นที่และแทบทุกประเภทของกิจกรรม หน่วยราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ต่างตกอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของหน่วยงานในส่วนกลางอย่างเข้มงวด จนมีนักวิชาการบางคนกล่าวว่า ระบบราชการไทยเป็นองค์การที่ขาดการควบคุมจากประชาชน ในทางตรงกันข้าม ระบบราชการกลับควบคุมประชาชน เป็นนายประชาชน แทนที่จะเป็นผู้รับใช้ประชาชน
1.3 การบริหารงานของระบบราชการไทย มีลักษณะผสมผสานกันระหว่างลักษณะการบริหารที่มีมาแต่ดั้งเดิม กับลักษณะที่ลอกเลียนมาจากต่างประเทศ ซึ่งลักษณะเช่นนี้ ก่อให้เกิดลักษณะการบริหารงานแบบใหม่ คือ
1.3.1 ลักษณะความหลากหลาย กล่าวคือ ในระบบราชการไทยนั้น มีแบบฉบับของการบริหารงานหลายแบบควบคู่กันไป ซึ่งหลายกรณี แบบฉบับเช่นนี้ขัดแย้งกันเอง เช่น โดยทางนิตินัยกำหนดให้ใช้ระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคล แต่ในทางพฤตินัยมีการเล่นพรรคเล่นพวก
1.3.2 ลักษณะเน้นพิธีการมากกว่าความสำเร็จของงาน กล่าวคือ การปฏิบัติงานต่างๆ ของข้าราชการ จะมุ่งยึดถือระเบียบวิธีการต่างๆ เป็นอย่างมาก ซึ่งในหลายกรณีมิได้เกี่ยวข้องกับการทำให้งานบรรลุผลสำเร็จตามเป้าหมาย เช่น การดูฤกษ์ยามเพื่อเข้ารับตำแหน่งงานใหม่ และบางกรณีกลับเป็นอุปสรรคทำให้ไม่บรรลุเป้าหมายได้ เช่น การยึดระเบียบข้อบังคับอย่างเคร่งครัด โดยไม่ยอมผ่อนปรนใดๆ
1.3.3 ลักษณะการก้าวก่ายซ้ำซ้อน กล่าวคือ จะพบเห็นได้ว่าในลักษณะงานหลายอย่าง มีการทำงานก้าวก่ายซ้ำซ้อนหลายหน่วยงาน เช่น งานพัฒนาชนบท มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่นี้มากมาย นับตั้งแต่กรมการพัฒนาชุมชน, กรมการปกครอง, กรมทางหลวงชนบท, หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา (บก.กองทัพไทย), คณะกรรมการพัฒนาชนบทแห่งชาติ (กชช.) ในขณะเดียวกัน งานด้านข่าวกรอง มีหน่วยงานตั้งแต่ สำนักข่าวกรองแห่งชาติ, กองบัญชาการตำรวจสันติบาล, กรมการข่าวของหน่วยทหารทั้ง 3 เหล่าทัพ และของกองบัญชาการกองทัพไทย เป็นต้น ซึ่งลักษณะของการทำงานที่ก้าวก่ายซ้ำซ้อนกันนี้ นอกจากจะทำให้ต้องสูญเสียงบประมาณอย่างมากมายแล้ว ยังเป็นมูลเหตุสำคัญทำให้เกิดปัญหาการขาดการประสานงาน การแก่งแย่งชิงดี จนเป็นผลทำให้งานราชการนั้นไม่บรรลุเป้าหมายตามที่ต้องการได้
2. โครงสร้างของระบบราชการไทย
โครงสร้างของระบบราชการไทย ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2528 และคำสั่งคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 (9 กันยายน 2515) ได้กำหนดให้มีโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ
2.1 ราชการบริหารส่วนกลาง ประกอบด้วยกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออื่นและมีฐานะเทียบเท่า ซึ่งตั้งอยู่ในเมืองหลวง ซึ่งในแต่ละกระทรวง โดยส่วนใหญ่แล้วได้จัดแบ่งส่วนราชการภายในคล้ายคลึงกัน ประกอบด้วย สำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี, สำนักงานปลัดกระทรวง และกรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกรม
2.2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค ได้แก่ ส่วนราชการที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่เชื่อมหรือขยายกิจกรรม หรือบริหารของราชการส่วนกลางไปถึงประชาชนในท้องที่ต่างๆ ทั่วประเทศ ดังนั้นจึงมีฐานะเป็นส่วนประกอบส่วนหนึ่งของราชการบริหารส่วนกลาง โดยราชการบริหารส่วนกลางแบ่งอำนาจ หรือมอบหมายอำนาจหน้าที่บางส่วนให้ไปปฏิบัติแทนการจัดหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาคของไทย ยึดถืออาณาเขตหรือท้องที่เป็นหลักเกณฑ์สำคัญ ดังนั้นราชการบริหารส่วนภูมิภาคจึงประกอบด้วยจังหวัด และอำเภอ ซึ่งในขณะนี้ประเทศไทยมีจังหวัดในฐานะหน่วยราชการส่วนภูมิภาคทั้งหมด 77 จังหวัด ในแต่ละจังหวัด มีการแบ่งส่วนราชการคล้ายคลึงกันเป็นส่วนใหญ่ ประกอบด้วยสำนักงานจังหวัด ส่วนงานต่างๆ ที่กระทรวง ทบวง กรม ได้จัดตั้งขึ้น และอำเภอ
2.3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เป็นส่วนราชการที่จัดตั้งขึ้น บนพื้นฐานของความคิดในเรื่องการกระจายอำนาจ และอุดมการณ์ประชาธิปไตยที่มุ่งสนับสนุนให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในกิจกรรมทางการเมืองของประเทศ ซึ่งลักษณะเช่นนี้จะเห็นได้จากกรณีดังต่อไปนี้
2.3.1 การกำหนดให้มีองค์กรหรือสถาบันที่จำเป็นในการปกครองตนเองได้ ซึ่งโดยทั่วไปจะมีอยู่ 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร
2.3.2 การยินยอมให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจ และความเป็นอิสระในการปกครองตนเองในระดับหนึ่ง เช่น มีอำนาจในการตรากฎหมาย หรือระเบียบข้อบังคับของท้องถิ่น มีอำนาจจัดเก็บภาษีท้องถิ่น มีระบบการบริหารงานของตนเอง เป็นต้น
2.3.3 การยินยอมให้ประชาชนในท้องถิ่น มีส่วนร่วมในกิจกรรมต่างๆ ในองค์กรเหล่านี้อย่างกว้างขวาง เช่น สมัครรับเลือกตั้งในตำแหน่งต่างๆ ใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งหรือแสดงประชามติ เป็นต้น
ปัจจุบัน ประเทศไทยได้กำหนดให้มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ออกเป็น 4 รูปแบบ คือ เทศบาล (นคร เมือง ตำบล) องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพฯ เมืองพัทยา)
3. ด้านบุคลากร
ในรัฐบาลบางยุคสมัย ได้มีนโยบายที่จะโละข้าราชการ แบบให้สมัครใจลาออกด้วยการจ่ายเงินชดเชยให้ข้าราชการที่อยู่ในข่ายถูกโละ เป้าหมายคือคนที่มีอายุ 50 ปีขึ้นไป หรืออายุราชการไม่น้อยกว่า 25 ปี ที่อยู่ในระดับปานกลาง แต่คนฉลาดคนเก่งไม่ให้ออก เพราะรัฐต้องใช้ทุนเยอะในการสร้างคนเก่งขึ้นมาคนหนึ่ง การจ้างงานของระบบราชการไทย เป็นการจ้างงานตลอดชีพ พอได้เข้าเป็นข้าราชการก็จะอยู่ในระบบราชการตลอด โยกย้ายเปลี่ยนตำแหน่งไปเรื่อยๆ จนกระทั่งเกษียณ อายุ 60 ปี ไม่มีใครมาไล่ออกได้ ถ้าไม่ได้ทำความผิดร้ายแรง ดังนั้นข้าราชการไทยจึงมักทำงานแบบเช้าชามเย็นชาม อยู่ไปเรื่อยๆ ความชอบไม่มี ความดีไม่ปรากฏ ก็ได้ขึ้นเงินเดือน 1 ขั้นทุกปี พร้อมสวัสดิการดูแลรักษาทั้งครอบครัว อยู่ไปนานๆ อาวุโสถึงได้เป็นอธิบดี เป็นหัวหน้าองค์กร แต่ทำงานบริหารไม่เป็น ทำชาติบ้านเมืองพังมาก็เยอะ
ที่ผ่านมามีข้าราชการส่วนหนึ่งลาออก เพื่อไปประกอบอาชีพอย่างอื่น เนื่องจากไม่พอใจในระบบ และคงเบื่อหน่ายกับสภาพการทำงานที่ไร้อนาคต การลาออกคือทางออกเพื่อไปประกอบอาชีพอื่นที่ใช้ความรู้ความสามารถได้อย่างเต็มที่ ไม่ต้องเซ็งกับระบบไม่ต้องสนใจเรื่องเส้นเรื่องสาย ไม่ต้องคิดที่จะหาเงินด้วยการทุจริตคอรัปชัน เพื่อให้ “นาย” เอาไว้แลกเปลี่ยนกับอนาคตทางราชการ ไม่ต้องไปคับอกคับใจกับ “เด็กเส้น” ของนักการเมืองที่ผลักดันคนของตนให้ไปดำรงตำแหน่งสำคัญๆ ข้ามหัวข้ามหางคนอื่น หรือฝืนระเบียบผ่ากฎที่ถูกต้องและดีงาม ด้วยการอ้างความเหมาะสม อยู่ไปก็ปวดหัวใจเปล่าๆ ออกดีกว่า
4. ข้อคิด
การปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมา ก็เป็นแนวทางหนึ่งที่จะทำให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพ มีความเข้มแข็ง รวมหน่วยงานที่ใกล้เคียงกันเอาไว้ด้วยกัน แต่ดูเหมือนว่าการปฏิรูประบบราช การที่ผ่านมายังไม่บรรลุเป้าหมาย เพราะทุกอย่างยังไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปมากนัก นอกจากจะมีกระทรวงเพิ่มขึ้น หน่วยงาน ต่างๆ ที่มีลักษณะเดียวกันไปรวมอยู่ในกระทรวงเดียวกัน นั่นเป็นเพียงการปฏิรูปกฎระเบียบ จัดหมวดหมู่เท่านั้น แต่ปัญหาสำคัญในทุกวันนี้ก็คือเรื่องของ “คน” ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่ ไม่ต่างกัน ข้อสำคัญก็คือทำอย่างไรจะเก็บคนเก่ง คนดี เอาไว้ในระบบให้ได้ นั่นก็คือจะต้องวางระบบการบริหารการจัดการให้ดี ผลตอบแทนต้องมีความเหมาะสมด้วย สร้างคุณธรรม จิตสำนึกและสร้างความเป็นธรรมและชอบธรรมต่อความก้าวหน้าในระบบราชการ ไม่ใช่เติบโตได้เพราะเป็นเด็กเส้น ซื้อตำแหน่งหรือว่ากันตามความพอใจของนักการเมือง ที่เข้ามามีอำนาจราชศักดิ์
จะเห็นได้ว่า ข้าราชการที่ตั้งใจทำงานจริงๆ มีความรู้ความสามารถมักจะหน่ายระบบราชการ แต่ข้าราชการประเภทเช้าชามเย็นชามนั้นชอบอยู่ไม่อยากออก ซึ่งมันจะส่งผลที่ตรงข้ามกันอย่างสิ้นเชิง เรื่องนี้ข้าราชการหลายคนให้ความสนใจ เนื่องเพราะเบื่อหน่ายกับระบบ เพราะมองเห็นแล้วว่าไม่มีโอกาสจะก้าวไปสู่จุดสูงสุดได้ รอเพียงว่ารัฐบาลจะจ่ายให้เท่าไร กี่เท่า ถ้าพอใจก็คงจะลาออกกันเยอะ แต่คงเป็นไปได้ยากเพราะรัฐบาลเองก็ไม่มีเงินงบประมาณที่จะจ่าย ดังนั้นโอกาสที่จะลาออกกันเองคงยาก เพราะเมื่อออกไปแล้วยังไม่มั่นใจอนาคต จึงต้องทนอยู่วัฒนธรรมเดิมๆ กรรมจึงตกอยู่กับประชาชนผู้เสียภาษีต่อไป


*******************